當前法院執(zhí)行現狀與體制改革之構建

湯禹三

    執(zhí)行工作一直是困擾人民法院工作的熱點、焦點、難點，執(zhí)行難這個話題已談論了十多年。十多年來從中央到地方、從各級黨委、人大、政府、政協(xié)及社會各界，尤其是從最高人民法院到地方各級人民法院為解決執(zhí)行難做了各種嘗試和努力，可謂絞盡腦汁、窮盡手段、用盡措施，不能說重視不夠、力度不大、手段不硬、措施不力，也解決了很多執(zhí)行難題，執(zhí)結了一大批執(zhí)行案件，化解了許多社會突出矛盾，維護了法律的尊嚴和社會的公平正義。為構建和諧社會做出了積極的貢獻！
    然而，執(zhí)行難的問題并沒有得到根本好轉，執(zhí)行工作形勢依然十分嚴峻。究其原因，執(zhí)行體制的缺陷和不完善是根本所在，如果不痛下決心從體制上解決問題，再過十年、二十年，執(zhí)行難仍將是長期話題。
    一、執(zhí)行工作回顧
    十多年來，黨對執(zhí)行工作十分重視，1999年黨中央為解決人民法院執(zhí)行難下發(fā)了中共中央（1999）11號文件。2002年11月，黨的十六大報告鄭重提出“切實解決執(zhí)行難問題”，并將其作為推進司法體制改革的一項重要內容。2005年中央政法委以52號文件下發(fā)了《關于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知》，2007年又以（2007）37號文件下發(fā)了《關于完善執(zhí)行工作機制，加強和改進執(zhí)行工作的意見》。在此，省、市、縣黨委為加強對執(zhí)行工作的領導，做出了許多決定、決議，各級成立了解決人民法院執(zhí)行難領導小組。中、省、市政法委多次召開執(zhí)行工作電視電話會議，安排部署執(zhí)行工作。各級人大加強對執(zhí)行工作的監(jiān)督.督辦。政府從經費上盡力保障，有關職能部門如工商、稅務、土地、房管、金融、車管、招投標、公安、檢察大力配合。人民法院的執(zhí)行工作得到黨和政府以及社會各界如此重視，可謂前所未有。
    多年來，人民法院背負執(zhí)行難的沉重壓力艱難前行，各級法院勇于挑戰(zhàn)，潛心探索，執(zhí)行工作充分展示出了主動性和創(chuàng)造性，在建立執(zhí)行機構，改善執(zhí)行條件，改革執(zhí)行方式，強化執(zhí)行措施，提高執(zhí)行藝術等方面探索出了執(zhí)行工作新路子。從管理體制上，實行審執(zhí)分離、審執(zhí)兼顧；在威懾機制上建立懸賞執(zhí)行，對被執(zhí)行人在電視新聞媒體上曝光等，與有關職能部門形成了聯動威懾；從救助機制上，建立了特困申請人救助基金；從長效機制上，建立了聯席會議制度，典型案例通報制度，把執(zhí)行工作納入社會治安綜合治理目標責任考核范圍；建立了執(zhí)行案件雙查制度；良性循環(huán)法院考評制度；從打擊力度上“兩院一部”聯合發(fā)出了《關于嚴肅查處拒不執(zhí)行判決、裁定和暴力抗拒法院執(zhí)行犯罪行為的通知》。從立法上新的《中華人民共和國民事訴訟法》更進一步完善了執(zhí)行工作的規(guī)定，增設了執(zhí)行條款，許多條款更明確，更利于法院執(zhí)行。
    各級人民法院為了抓好執(zhí)行工作，作出了不懈努力，一是黨組重視，齊抓共管，黨組書記、院長成為清理執(zhí)行積案第一責任人。二是執(zhí)行機構上成立了執(zhí)行局，從人員的配備上加強了執(zhí)行力量。三是在裝備上加大了投入，絕大多數法院保證了執(zhí)行用車，有的法院給執(zhí)行局配備了攝像機、照相器材.電腦等。四是從經費上向執(zhí)行局大力傾斜，基本保證了執(zhí)行辦案經費。五是加強了執(zhí)行人員業(yè)務的培訓，四級法院多次舉辦執(zhí)行人員培訓班，從思想品格、業(yè)務技能、綜合素質上全面培養(yǎng)合格的執(zhí)行人才。六是規(guī)范執(zhí)行行為，促進執(zhí)行公正，各級法院制訂了大量的執(zhí)行管理規(guī)定、嚴格執(zhí)行程序，加強了執(zhí)行款物和卷宗的管理。七是以科學發(fā)展觀為指導，將執(zhí)行工作與構建和諧社會有機地結合，開展了和諧執(zhí)行、文明執(zhí)法、文明辦案活動。八是以公正和效率為主題，把案結事了、息訴罷訪作為執(zhí)行工作的目標。九是加強執(zhí)行監(jiān)督，嚴肅查處執(zhí)行中的違法違紀，保證了案件質量。十是充分激發(fā)執(zhí)行干警愛崗敬業(yè)，無私奉獻的精神。筆者所在法院十年來，執(zhí)行干警每年加班都在50天以上，節(jié)假日不休息執(zhí)行案件已成了家常便飯，經常晚上通宵達旦。很多同志帶病堅持工作，經常還要遭受當事人的謾罵、圍攻、誣陷、誹謗，甚至抱腿、撕扯、恐嚇。據了解，全國每年都有一定數量的執(zhí)行干警在執(zhí)行公務中傷亡，執(zhí)行工作成為了高風險的職業(yè)。
    建國近六十年來，尤其改革開放以來，國家實行了一系列改革，政治和經濟體制的改革為我國帶來了新的生機和活力，但司法體制的改革一直滯后，不能適應當前發(fā)展的需要。執(zhí)行工作十多年來，從最高法院到地方各級人民法院，安排部署了無數次的清理執(zhí)行積案活動，基層法院每年都在搞“零點行動”，“突擊執(zhí)行”，“專項執(zhí)行”，“重點執(zhí)行”，但執(zhí)行積案卻像滾雪球一樣，越滾越大，全國法院去年八月份統(tǒng)計的數字，總計執(zhí)行積案達三百九十多萬件，這一龐大的數字既影響著國家經濟的發(fā)展，又對現行司法體制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，更損害著法律的尊嚴和人民法院的聲譽，人民法院執(zhí)行工作正承受著前所未有的壓力。
    為什么執(zhí)行工作經過黨政和社會各界及法院十多年的努力，執(zhí)行難的問題仍沒能得到根本的好轉，這不能不叫人深思。十多年來，黨委盡了力，人大盡了力，政府盡了力，人民法院盡了力，可執(zhí)行工作仍是積重難返，不能不說是體制的缺陷和不完善導致的。筆者積十多年執(zhí)行工作的經驗，認為現行執(zhí)行體制是制約執(zhí)行工作的根本所在。
    二、目前執(zhí)行體制的弊端
    （一）人民法院搞執(zhí)行威懾力不強，執(zhí)行權實施不威嚴。人民法院是國家的審判機關，顧名思義即審和判。審是依據起訴按照法定程序審理，判是審理終結后，依據審理查明的事實和依照法律規(guī)定做出判決。而執(zhí)行，是運用國家強制力實現生效裁判的行為。在刑事審判中，對刑事犯罪的被告人刑罰的執(zhí)行是由公安機關實施的，而民事和行政審判的執(zhí)行是由人民法院實施，而人民法院和法官是國家機關中的文職機關和文職人員，由文職機關和文職人員實施國家的強制力，必然形成強制力的威嚴不夠，威懾作用不強，被執(zhí)行人對法院執(zhí)行輕視，故意拖延，有意躲避。
    （二）人民法院執(zhí)行手段受局限，缺乏運用偵查手段搞執(zhí)行。目前，人民法院對民事和行政案件的執(zhí)行，局限于運用凍結、劃撥、查封、扣押、拍賣、變賣、搜查等法律措施，這種執(zhí)行僅是對有財產或有隱匿財產的被執(zhí)行人的執(zhí)行措施，就是這種執(zhí)行也是舉步維艱，常常遭遇多方面的干擾，使法院執(zhí)行陷入困境。且現實中，法院遇到的是大量被執(zhí)行人逃匿、隱藏。被執(zhí)行人下落不明形成積案約占積案總數的百分之七十以上，這些被執(zhí)行人有的是在判決前就已在外地打工，居無定所，下落不明；有的是在接到判決書后為了躲債，舉家外出，躲進其他省市或邊遠地區(qū)另謀職業(yè)，一去多年不返,有的車輛肇事的當事人，干脆就在肇事現場棄車逃跑，再無蹤跡。法院對這類案件的執(zhí)行常常束手無策，既不能運用偵查手段在網上追逃，在全國發(fā)出協(xié)查通告,更不能直接對逃避的被執(zhí)行人進行偵查取證，以追究其抗判罪的刑事責任。致使近年來逃避執(zhí)行的現象呈逐年上升趨勢。而這些案件的申請人,因其案件不能得到執(zhí)行,經常到法院哭鬧,上訪,直止中央。
    （三）法院執(zhí)行隊伍抵御暴力抗法能力差。目前，法院執(zhí)行措施因全是民事的，強制措施有很大局限性，故執(zhí)行手段較為單一，加之法院無制止暴力抗法的裝備和快速反應警力，執(zhí)行人員無對付暴力抗法的刑具，一旦發(fā)生暴力抗法事件，只有靠執(zhí)行人員在現場對群眾說服教育和請求本院及公安解救，受傷害的幾乎全是執(zhí)行人員。在暴力抗法事件中，執(zhí)行人員常常連自身的人身安全都難以保證，致使經常出現執(zhí)行車輛被砸，執(zhí)行卷宗被搶，執(zhí)行人員被打的事件。往往暴力抗法事件平息后，法院在無奈的情況下，只有對被執(zhí)行財產和暴力抗法人員妥協(xié)，法律的尊嚴常常被打折扣。
    （四）執(zhí)行隊伍不專業(yè)，人員配備不夠。目前執(zhí)行人員在法院內部因不斷從崗位上調整，經常會將具有執(zhí)行能力和積累了豐富經驗的執(zhí)行人員調到審判或其他崗位，而新調入的執(zhí)行人員，短期內很難適應執(zhí)行工作的需要。致使部分執(zhí)行人員業(yè)務不熟，經驗不足，工作效率不高。要搞好執(zhí)行工作，執(zhí)行隊伍應相對穩(wěn)定，走專業(yè)化道路。另外,執(zhí)行人員配備不夠，數量不足,各級法院執(zhí)行人員占的比例太少，形成了大審判，小執(zhí)行的局面。很多法院執(zhí)行人員與審判人員之比僅占四分之一不到，執(zhí)行力量的薄弱也是形成執(zhí)行積案的原因之一。
    三.新的執(zhí)行機制的建立
    執(zhí)行體制的缺陷和不完善，立法的滯后,經費的不足,執(zhí)行隊伍的參差不齊等因素造成了人民法院執(zhí)行難問題長期不能解決，我國要從根本上解決這一難題，應建立新的執(zhí)行格局。
    （一）成立執(zhí)行警察局，建立新的執(zhí)行體制。把執(zhí)行工作從人民法院的職權中分離出去，成立專司執(zhí)行的執(zhí)行警察局。目前各級人民法院雖建立了執(zhí)行局，但執(zhí)行局職責不明，關系不順，不能發(fā)揮職能作用。在法院內部，執(zhí)行局上有院長、主管副院長，下有執(zhí)行庭庭長、副庭長，如何發(fā)揮管理之責、指揮之責?很多執(zhí)行局長形同虛設，難以發(fā)揮作用。國家應成立執(zhí)行警察局，專司執(zhí)行工作。執(zhí)行局應像公安局交警大隊的模式建立，執(zhí)行局雖仍在法院序列中，但業(yè)務完全獨立，有自己的領導班子，有完整的組織機構，人、財、物由執(zhí)行局統(tǒng)一支配、管理。法院專司審判，執(zhí)行警察局專司執(zhí)行。
目前，有人建議將執(zhí)行局并歸司法局。筆者認為此舉不妥。一是不利于執(zhí)行，如果執(zhí)行工作完全脫離法院，業(yè)務方面不便于溝通、協(xié)調，法院審執(zhí)不兼顧，審執(zhí)脫節(jié)，形成新的執(zhí)行難。二是目前執(zhí)行工作不斷發(fā)生暴力抗法事件，此類事件一旦發(fā)生，需要許多人力解救，執(zhí)行局如果并歸司法局，司法局無警力解救，單憑執(zhí)行局人力又不夠，所以，執(zhí)行局不能缺少法院做依托。
    （二）執(zhí)行工作要有單獨的經費。執(zhí)行工作沒有單獨的經費，工作的開展如無水之舟，國家和各級財政應保障其辦案經費，使工作能正常開展。有了經費就能解決比如出差辦案，裝備建設等基本設備的配置問題。
    （三）配齊必要的執(zhí)行裝備。目前執(zhí)行裝備的落后是制約執(zhí)行工作的因素之一。絕大多數法院執(zhí)行車輛陳舊，車輛檔次低，修理、更新又無經費，常常外出辦案時，車輛發(fā)生故障，造成執(zhí)行案件效率低，有時傳喚被執(zhí)行人，眼看被執(zhí)行人開著車在跑，法院的車輛卻被遠遠的甩在后邊。另外，應給執(zhí)行工作配備必要的攝像、照相、通信、網絡及取證設備，以便建立完備的檔案資料和證明被執(zhí)行人抗拒執(zhí)行、暴力抗法、妨害執(zhí)行公務等證據。
    （四）建立素質高強、作風優(yōu)良的執(zhí)行隊伍。優(yōu)良的執(zhí)行隊伍是完成執(zhí)行工作的重要基礎。目前，執(zhí)行隊伍人員參差不齊是執(zhí)行隊伍的弊端所在。應建立一支思想作風過硬，紀律嚴明，清正廉潔，業(yè)務精通，熟悉法律，年富力強，愛崗敬業(yè)的專業(yè)化執(zhí)行隊伍，在選拔執(zhí)行人員時，嚴格標準，寧缺毋濫。同時加強政治素質，業(yè)務技能的培訓，執(zhí)行人員個個要成為精兵強將，成為克難攻堅，特別能戰(zhàn)斗的生力軍。
    （五）提高執(zhí)行人員職級待遇。執(zhí)行工作是高風險的職業(yè)，經常加班加點，工作十分辛苦，國家應提高其職級待遇。目前，執(zhí)行人員有的工作幾十年，到退休時仍是科員，有的執(zhí)行人員因年齡較大或從部隊轉業(yè)到法院，司法考試過不了關，到退休時仍是書記員，連法官津貼都領不到，嚴重挫傷了工作的積極性，也傷害了這些同志的感情，所以應從職級待遇上向執(zhí)行人員傾斜。讓執(zhí)行干警享受警察待遇。
    （六）盡快出臺強制執(zhí)行法。法律是執(zhí)行的保證，目前，我國執(zhí)行無系統(tǒng)完整的強制執(zhí)行法，許多執(zhí)行問題法律規(guī)定不明確，有缺失，尤其缺乏對逃避執(zhí)行的懲戒規(guī)定,不利于開展執(zhí)行工作。執(zhí)行工作是長期的，是關乎法律尊嚴和經濟建設的大事，應建立系統(tǒng)的,合乎中國國情的強制執(zhí)行法，使執(zhí)行工作在法律的保障下，規(guī)范、有序的進行。真正打破執(zhí)行難的枷鎖，使人民法院甩掉背了幾十年的執(zhí)行難包袱。（作者系勉縣人民法院執(zhí)行局長）